枣 庄 市 人 民 政 府
驳回行政复议申请决定书
枣政复驳字〔2025〕134号
申 请 人:赵*等34人
被申请人：薛城区人民政府
第 三 人：山东省监狱管理局
申请人不服被申请人未依法完全履行《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》，向枣庄市人民政府提出行政复议申请。本机关收到该申请并依法予以受理，现已适用普通程序审理终结。
申请人请求：决定被申请人在一定期限内履行法定职责，完成协议约定的人员交接程序，依法完全履行《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》中约定的法定职责，确保申请人的人事关系、劳动关系、工资关系、社保关系、医保关系依法转移、接续，保障协议相关条款落实到位，保障申请人的合法权益。
申请人称：一、案件基本事实。1998年8月19日，被申请人与第三人签订《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》(以下简称《转让协议》)，约定将徐庄煤矿整体转让给第三人。同年11月9日，双方签订《移交协议书》,明确资产、债务及人员交接事宜。根据协议，人员安置：被申请人负责安置未被留用的职工，第三人接收200名职工（干部和固定工）;债务处理：被申请人需协助核实未入账债务，确保乙方（第三人）实际占有资产；后续义务：甲、乙双方应继续履行原协议书中未履行完毕的条款，办理资源、土地、供电、劳动等变更手续，并依法落实职工社会保险、医疗保险等权益。然而，协议履行过程中存在严重问题：人员交接未完成：截至2001年，第三人仅接收198人，剩余2人未安置（见薛政函字〔2001〕2号），至今剩余2人未安置，未解决已经留用人员人事关系、劳动关系问题（即未完全履行转让协议6.7条款）;社会保险未落实：职工养老保险、医疗保险、失业保险未按协议补缴，未依法转移、接续，导致申诉人无法办理退休、调动等手续；债务处理失当：被申请人未协助核实未入账债务，债权人多次上访，影响社会稳定；政策执行缺位：2016年山东省监狱系统退出煤矿高危行业，滕州监狱单方面停止不属于退危人员范围的申诉人的工作，导致其劳动关系悬置，合法权益严重受损。二、被申请人行政不作为的行为违法，严重侵害了申请人的合法权益。《中华人民共和国行政复议法》第十一条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十一）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复。”根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第三项规定：“有下列情形之一的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼：（三）认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形”。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款的规定：公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。申请人为维护自身合法权益，申诉人于2025年4月25日向薛城区人民政府办公室提交纸质《请求薛城区政府履行徐庄煤矿转让协议法定职责申请书》，于2025年4月27日向被申请人樊猛区长邮寄《请求薛城区政府履行徐庄煤矿转让协议法定职责申请书》。但被申请人一直未对该事项进行回复，属于行政不作为。被申请人的不作为行为严重侵害了申请人的合法权益。综上所述，被申请人严重不作为，不履行协议内容和自身职责，自始至终未给予申请人实质性答复或解决方案。为维护申请人的合法权益，根据《中华人民共和国行政复议法》，特向贵单位提起行政复议，望贵单位查明事实，支持申请人复议请求为盼。
被申请人称：一、案涉《协议书》及《移交协议》并非行政协议。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。《行政复议法》第十一条规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十三）认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议。本案中，《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》载明：“为推动国有资产合理流动，提高国有资产运营效益，甲、乙双方本着互惠互利、公正公平的原则，依照国家法律、法规及有关政策的规定，经友好协商，就协议转让甲方所属徐庄煤矿事宜达成如下协议”。同时该协议约定了转让范围及内容、债权、债务的承担及交接、人员的留用与分流、违约责任等主要内容。《移交协议书》载明：“甲、乙双方根据一九九八年八月十九日签订的转让协议书有关约定，对原徐庄煤矿的资产、债务共同进行了清点、核实，留用人员进行审查，现就资产、债务及人员的交接协议如下：…”。从上述协议内容看，涉案《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》及《移交协议书》是被申请人与第三人平等主体之间在平等协商的基础上签订的企业转让协议及转让协议的履行协议，并非政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议。被申请人与第三人签订上述协议不属于履行法定职责的行为，也不是在实施行政管理过程中为实现行政管理目标签订上述协议，故上述协议不属于行政协议，不是行政行为。二、被申请人没有申请人主张的相应法定职责。1、因案涉《协议书》及《移交协议》并非行政协议，且申请人不是案涉《协议书》及《移交协议》的当事人，因此，申请人无权依据案涉《协议书》及《移交协议》的约定要求薛城区政府履行行政法意义上的法定职责。2、案涉《协议书》及《移交协议》中约定的薛城区政府的义务并非现行法律、行政法规、地方性法规及规章规定的区政府应当向申请人履行的法定职责。综上，依据《行政复议法》第六十九条之规定，请决定驳回申请人的行政复议请求。
第三人称，一、本案不属于行政复议的受案范围。《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》（以下简称《协议书》）是被申请人与第三人平等主体之间在平等协商的基础上签订的企业转让协议及转让协议的履行协议，被申请人与第三人签订上述协议不是其履行法定职权的行为，也不是在实施行政管理过程中为实现行政管理目标签订上述协议，故上述协议不属于行政协议，不是行政行为，该观点已经山东省高级人民法院《行政裁定书》(2019)鲁行终1799号载明。因此，该协议产生的履行责任不属于行政复议法及其实施条例中规定的法定职责，本案不属于行政复议受案范围。二、第三人不应作为本案的第三人。申请人的申请事项不涉及行政行为，第三人与申请人因民事协议产生的权利义务关系不应依据行政复议法进行审查。因此，第三人不具有《中华人民共和国行政复议法》第十六条规定的第三人的资格。三、第三人已履行《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》的义务。根据《协议书》的规定，第三人所属山东省武所屯生建煤矿已接收《职工档案交接单》中涉及的全部 198 人（包括申请人），并签订《企业职工劳动合同》，不存在交接200人的情况。申请人被接收后与生建煤矿之间形成劳动合同关系，该情况已经《山东省枣庄市中级人民法院民事裁定书》（2012）枣民终字第906号认定。2017年，申请人被山东省武所屯生建煤矿依法解除劳动合同。目前，第三人与申请人不存在劳动关系，也不存在任何形式的人事关系。现提交“（2012）枣民终字第906号《民事裁定书》”和“(2019)鲁行终1799号《行政裁定书》”，以便贵单位了解案件事实。综上所述，申请人的申请不属于行政复议的受案范围，山东省监狱局不具有第三人的资格。第三人与申请人间不存在纠纷。请求枣庄市人民政府依法驳回其复议申请。
经审理查明：1998年8月19日，被申请人与第三人签订《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》(以下简称“《转让协议书》”)，该协议书载明“为推动国有资产合理流动，提高国有资产运营效益，甲、乙双方本着互惠互利、公正公平的原则，依照国家法律、法规及有关政策的规定，经友好协商，就协议转让甲方所属徐庄煤矿事宜达成如下协议。”同年11月9日，被申请人与第三人签订《移交协议书》，该协议书载明“甲、乙双方根据一九九八年八月十九日签订的转让协议书的有关约定，对原徐庄煤矿的资产、债务共同进行了清点、核实，留用人员进行审查，现就资产、债务及人员交接事项协议如下：...”。
另查，一、被申请人提交（2019）鲁04行初30-63号等34份《枣庄市中级人民法院行政裁定书》，以及（2019）鲁行终1909-1918号、（2019）鲁行终2226-2233号、（2019）鲁行终2261号《山东省高级人民法院行政裁定书》和（2020）最高法行申8259号、8337号、8407、8559号等30份《中华人民共和国最高人民法院行政裁定书》，上述裁定书均认定《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》不属于履行法定职责的行为，也不是在实施行政管理过程中为实现行政管理目标签订上述协议，其性质既不属于行政机关履行法定职责的行为，也不是行政机关为实现行政管理目标而签订的行政协议等内容。二、第三人提交（2019）鲁行终1799号《山东省高级人民法院行政裁定书》一份，该裁定载明《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》及《移交协议书》属于民事协议，不属于行政协议，不是行政行为，依法不属于行政诉讼的受案范围，裁定驳回上诉人赵*的上诉，维持原裁定。
上述事实有下列证据证明：
1、《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》及《移交协议书》；
2、上述相关《枣庄市中级人民法院行政裁定书》《山东省高级人民法院行政裁定书》《中华人民共和国最高人民法院行政裁定书》。
本机关认为：《中华人民共和国行政复议法》第十一条第十三项规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：...（十三）认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议。本案中，根据最高人民法院、山东省高级人民法院、枣庄市中级人民法院针对《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》《移交协议书》作出的上述生效裁定，案涉协议不是行政机关为实现行政管理目标而签订的行政协议，履行协议不属于行政机关履行法定职责的行为。因此，申请人提出行政复议申请事项不符合《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款第五项“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。对符合下列规定的，行政复议机关应当予以受理：...（五）属于本法规定的行政复议范围”之规定，不属于行政复议范围。
根据《中华人民共和国行政复议法》第三十三条之规定，本机关决定：
驳回申请人的行政复议申请。
申请人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
2025年9月28日
