枣 庄 市 人 民 政 府
驳回行政复议请求决定书
枣政复驳字〔2025〕119号
申 请 人:赵*等34人
被申请人：薛城区人民政府
第 三 人：山东省监狱管理局
申请人不服被申请人未对其提交的《请求薛城区政府履行徐庄煤矿转让协议法定职责申请书》予以回复，向枣庄市人民政府提出行政复议申请。本机关收到该申请并依法予以受理，现已适用普通程序审理终结。
申请人请求：确认被申请人行政不作为。
申请人称：一、案件基本事实。1998年8月19日，被申请人与第三人签订《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》(以下简称《转让协议》)，约定将徐庄煤矿整体转让给第三人。同年11月9日，双方签订《移交协议书》,明确资产、债务及人员交接事宜。根据协议，人员安置：被申请人负责安置未被留用的职工，第三人接收200名职工（干部和固定工）;债务处理：被申请人需协助核实未入账债务，确保乙方（第三人）实际占有资产；后续义务：甲、乙双方应继续履行原协议书中未履行完毕的条款，办理资源、土地、供电、劳动等变更手续，并依法落实职工社会保险、医疗保险等权益。然而，协议履行过程中存在严重问题：人员交接未完成：截至2001年，第三人仅接收198人，剩余2人未安置（见薛政函字〔2001〕2号），至今剩余2人未安置，未解决已经留用人员人事关系、劳动关系问题（即未完全履行转让协议6.7条款）;社会保险未落实：职工养老保险、医疗保险、失业保险未按协议补缴，未依法转移、接续，导致申诉人无法办理退休、调动等手续；债务处理失当：薛城区政府未协助核实未入账债务，债权人多次上访，影响社会稳定；政策执行缺位：2016年山东省监狱系统退出煤矿高危行业，滕州监狱单方面停止不属于退危人员范围的申诉人的工作，导致其劳动关系悬置，合法权益严重受损。二、被申请人行政不作为的行为违法，严重侵害了申请人的合法权益。《中华人民共和国行政复议法》第十一条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十一）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复。”根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第三项规定：“有下列情形之一的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼：（三）认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形”。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款的规定：公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。申请人为维护自身合法权益，申诉人于2025年4月25日向薛城区人民政府办公室提交纸质《请求薛城区政府履行徐庄煤矿转让协议法定职责申请书》，于2025年4月27日向被申请人樊猛区长邮寄《请求薛城区政府履行徐庄煤矿转让协议法定职责申请书》。但被申请人一直未对该事项进行回复，属于行政不作为。被申请人的不作为行为严重侵害了申请人的合法权益。综上所述，被申请人严重不作为，不履行协议内容和自身职责，自始至终未给予申请人实质性答复或解决方案。为维护申请人的合法权益，根据《中华人民共和国行政复议法》，特向贵单位提起行政复议，望贵单位查明事实，支持申请人复议请求为盼。
被申请人称：一、案涉《协议书》及《移交协议》并非行政协议。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。《行政复议法》第十一条规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十三）认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议。本案中，《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》载明：“为推动国有资产合理流动，提高国有资产运营效益，甲、乙双方本着互惠互利、公正公平的原则，依照国家法律、法规及有关政策的规定，经友好协商，就协议转让甲方所属徐庄煤矿事宜达成如下协议”。同时该协议约定了转让范围及内容、债权、债务的承担及交接、人员的留用与分流、违约责任等主要内容。《移交协议书》载明：“甲、乙双方根据一九九八年八月十九日签订的转让协议书有关约定，对原徐庄煤矿的资产、债务共同进行了清点、核实，留用人员进行审查，现就资产、债务及人员的交接协议如下：…”。从上述协议内容看，涉案《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》及《移交协议书》是被申请人与第三人平等主体之间在平等协商的基础上签订的企业转让协议及转让协议的履行协议，并非政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议。被申请人与第三人签订上述协议不属于履行法定职责的行为，也不是在实施行政管理过程中为实现行政管理目标签订上述协议，故上述协议不属于行政协议，不是行政行为。二、本案不属于行政复议范围。《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，适用本法。第十一条规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十三）认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议。第三十条第一款规定，对符合下列规定的，行政复议机关应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合本法规定的被申请人；（五）属于本法规定的行政复议范围。因案涉协议并非行政协议，本案不属于行政复议法规定的行政复议范围，对于申请人提出的复议申请应不予受理。《行政复议法》第三十三条规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合本法第三十条第一款规定的，应当决定驳回申请并说明理由。因此，对于申请人的复议申请依法应予驳回。综上，请决定驳回申请人的复议申请。
第三人称，一、本案不属于行政复议的受案范围。《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》（以下简称《协议书》）是被申请人与第三人平等主体之间在平等协商的基础上签订的企业转让协议及转让协议的履行协议，被申请人与第三人签订上述协议不是其履行法定职权的行为，也不是在实施行政管理过程中为实现行政管理目标签订上述协议，故上述协议不属于行政协议，不是行政行为，该观点已经山东省高级人民法院《行政裁定书》(2019)鲁行终1799号载明。因此，该协议产生的履行责任不属于行政复议法及其实施条例中规定的法定职责，本案不属于行政复议受案范围。二、第三人与本案没有利害关系，不应作为本案的第三人。申请人的申请事项不涉及行政行为，第三人与申请人因民事协议产生的权利义务关系不应依据行政复议法进行审查。同时，即使复议申请人要求复议被申请人履行某种行政行为，无论复议被申请人是否依法答复，其结果都与第三人不具有利害关系。因此，第三人不具有《中华人民共和国行政复议法》第十六条规定的第三人的资格。三、第三人已履行《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》的义务。根据《协议书》的规定，第三人所属山东省武所屯生建煤矿已接收《职工档案交接单》中涉及的全部 198 人（包括申请人），并签订《企业职工劳动合同》，不存在交接200人的情况。申请人被接收后与生建煤矿之间形成劳动合同关系，该情况已经《山东省枣庄市中级人民法院民事裁定书》（2012）枣民终字第906号认定。2017年，申请人被山东省武所屯生建煤矿依法解除劳动合同。目前，第三人与申请人不存在劳动关系，也不存在任何形式的人事关系。现提交“（2012）枣民终字第906号《民事裁定书》”和“（2019）鲁行终1799号《行政裁定书》”，以便贵单位了解案件事实。综上所述，申请人的申请不属于行政复议的受案范围，山东省监狱局不具有第三人的资格。第三人与申请人间不存在纠纷。请求枣庄市人民政府依法驳回其复议申请。
经审理查明：2025年4月25日，申请人制作《请求薛城区政府履行徐庄煤矿转让协议法定职责申请书》并提交。该申请书“申请人事项”为“请求薛城区政府完成协议约定的人员交接程序，依法完全履行《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》六、人员的留用与分流6.1甲乙双方商定，留用200人（指符合条件的干部和固定工）、6.7 和《移交协议书》九、十条中约定的法定职责，确保申请人的人事关系、劳动关系、工资关系、社保关系、医保关系依法转移、接续，保障协议相关条款落实到位，保障申请人的合法权益。书面答复具体履职计划及处理结果”，主要内容为“1998年8月19日，枣庄市薛城区人民政府积极响应国家关于国有企业改革的政策精神，作为甲方同乙方山东省监狱管理局签订了《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》。1998年11月9日，枣庄市薛城区人民政府又同山东省监狱管理局签订《移交协议书》。薛城区人民政府以协议转让的方式将徐庄煤矿兼并给山东省监狱管理局，山东省监狱管理局委托给其管理的武所屯生建煤矿经营管理。截至本申请之日，被申请人作为协议主体、协议缔约方，未依法尽责履行和督促相关方履行人员交接义务，导致申请人的人事关系、劳动关系、工资关系未转移，社保关系、医保关系不能依法转移、接续，造成长期悬置。最终在2016年山东省监狱退出煤矿高危行业时，依据鲁政办字［2016]129 号、鲁司［2016]23号被强行停止考勤、停止工作，丧失职工身份，严重侵害职工合法权益。申请人已经通过信访、书面向薛城区政府反映，并提交履责申请，要求落实协议内容或者出具完全履行证据。但至今未获实质性解决措施。同时《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》一、定义：1.5交接终结日：指依据本协议，甲、乙双方全部完成交接之日。因人员和人员交接手续未完成，说明协议效力依然合法有效存在，薛城区政府应当继续履行。薛政函（2001）2号《薛城区人民政府关于徐庄煤矿几个遗留问题的函》五、对方应接收原徐庄煤矿职工200人问题。共两批实接收我方职工198人，尚缺2人，按照《移交协议书》第九项规定，我方要求尽快落实。《滕州监狱留用徐庄煤矿职工档案交接单》干部77名，固定工69名，城合工52名，总计198人，说明至今尚缺2人没有落实。转让协议是依据国家法律法规和国企改革相关政策制定的，有安置方案，有法律法规政策依据，须妥善安置职工，保障职工合法权益，不应当损害申请人的合法权益。转让协议9.3本协议的全部条款共同履行完毕后，并比照《山东省国有企业产权转让管理办法》规定的有关内容确认后，被转让企业的全部产权归乙方所拥有。办法第二十八条 产权交接手续办理完毕后，转让双方应按国家有关规定到财政、银行、国有资产管理、工商行政管理、税务、土地管理、房产、劳动等部门分别办理相关的变更手续。薛城区人民政府不完全履行转让协议的行为，严重侵害了申请人的合法权益，致使申请人为维护合法权益多次到北京、济南、枣庄、薛城区政府反映，增加社会不稳定因素。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条：行政机关不依法履行行政协议，属于行政诉讼受案范围。依据《中华人民共和国合同法》（协议签订时有效）第六十条：当事人应全面履行合同义务。依据《山东省国有企业产权转让管理办法》（协议签订时有效）第二十八条：产权转让后，转让方应配合办理职工劳动关系转移手续。申请人多次通过信访、书面申请要求薛城区人民政府落实协议内容，但未获实质性答复或解决方案。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条，行政机关未在法定期限内答复的，构成行政不作为。如未获答复或实质解决，申请人将向枣庄市人民政府申请行政复议。”同年4月27日，申请人将上述申请书通过邮寄方式向被申请人提交，被申请人于4月28日签收该邮件。
另查，一、被申请人提交（2019）鲁04行初30-63号等34份《枣庄市中级人民法院行政裁定书》，以及（2019）鲁行终1909-1918号、（2019）鲁行终2226-2233号、（2019）鲁行终2261号《山东省高级人民法院行政裁定书》和（2020）最高法行申8259号、8337号、8407、8559号等30份《中华人民共和国最高人民法院行政裁定书》，上述裁定均认定《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》不属于行政机关履行法定职责的行为，也不是行政机关为实现行政管理目标而签订的行政协议。二、第三人提交（2019）鲁行终1799号《山东省高级人民法院行政裁定书》一份，该裁定在本院认为部分载明《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》及《移交协议书》属于民事协议，不属于行政协议，不是行政行为，依法不属于行政诉讼的受案范围，裁定驳回上诉人赵*的上诉，维持原裁定。
上述事实有下列证据证明：
1、《请求薛城区政府履行徐庄煤矿转让协议法定职责申请书》；
2、《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》及《移交协议书》；
3、上述相关《枣庄市中级人民法院行政裁定书》《山东省高级人民法院行政裁定书》《中华人民共和国最高人民法院行政裁定书》。
本机关认为：《中华人民共和国行政复议法》第十一条第十一项规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：...（十一）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复。该法第二十三条第一款第三项规定，有下列情形之一的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼：...（三）认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形。本案中，根据最高人民法院、山东省高级人民法院、枣庄市中级人民法院、薛城区人民法院针对《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》及《移交协议书》作出的生效裁定，上述协议不是行政协议，且最高人民法院作出的裁定明确上述协议性质不属于行政机关履行法定职责的行为。因此，被申请人履行《枣庄市薛城区人民政府将徐庄煤矿协议转让给山东省监狱管理局协议书》和《移交协议书》的相关情况不是行政机关履行法定职责的行为，不属于上述规定的未履行法定职责情形。
根据《中华人民共和国行政复议法》第六十九项之规定，本机关决定：
驳回申请人的行政复议请求。
申请人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
2025年9月28日
