枣 庄 市 人 民 政 府
驳回行政复议申请决定书
枣政复驳字〔2021〕140号
申请人:曹敬兰
被申请人：滕州市人民政府
申请人不服被申请人不依法履行土地征收法定职责的行为，向枣庄市人民政府提出行政复议申请。本机关收到该申请并依法予以受理，现已审理终结。
申请人请求：依法确认被申请人不依法履行征地法定职责，未依法公告，未依法批准、制定合理征地补偿、安置方案的行政行为违法。
申请人称：根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》、山东省人民政府办公厅颁布的《关于进一步严格规范征地管理工作的意见》等法律法规，申请人作为滕州市**镇后**村村民，该村集体组织成员，认为2021年10月11日开始由被申请人作出的针对**镇后**村征地拆迁行政行为存在诸多违法国家相关法律、法规的行为，已经严重侵害了包括申请人在内的被拆迁农民的权益。申请人依法律赋予的权利对此次征地中行政行为程序违法，拟定征地补偿方案不合理、不公平、不透明等不符合法律规定的行政行为申请复议。具体事实理由如下：一、本次被申请人对**镇后**村的征地拆迁行政行为严重程序违法。公告程序、公告主体不符合法律规定，为无效行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》、国务院2021年修订颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》、2001年国土资源部颁布的《征用土地公告办法》、2011年颁布的《山东省土地征收管理办法》和2017年山东省人民政府办公厅颁布的《关于进一步严格规范征地管理工作的意见》等法律法规和政府指导意见，行政机关在征地过程中应严格规范征地程序，规范征地公告程序，保障被征地农村集体经济组织权利人的权益，保证权利人的救济渠道。上述法律法规中，尤其是2021年9月1日生效实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》对征地过程中公告程序作出了明确和详细的规定。但是在本次后**村址征地过程中，相关行政机关却违反基本的法律规定，不按照法定程序和法定内容进行“征收土地预公告”，没有按照法定要求进行“征地补偿安置方案公告”，即进行征地拆迁。该行政行为严重程序违法，属于无效行为。1.1 2021年10月11日在后**村村委张贴的《**镇后**村搬迁公告》公告主体不适格，属于无效公告。根据上述法律法规的规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”（《土地管理法》第四十七条）“需要征收土地，县级以上地方人民政府认为符合《土地管理法》第四十五条规定的，应当发布征收土地预公告，”（《土地管理法实施条例》第二十六条），因此，只有县级以上人民政府才有权发布征地公告。而2021年10月11日在后**村村委张贴的所谓《**镇后**村搬迁公告》的发布主体却是“膝州市**镇后**村村民委员会”和“鲁南高科技化工园区村庄搬迁**镇指挥部”。根据法律规定，上述两个组织无权发布征地公告。因此，2021年10月11日在后**村村委张贴的所谓《**镇后**村搬迁公告》不具备任何法律效力。1.2 本次征地拆迁发布的所谓公告程序不符合法律规定，程序违法。根据2021年9月1日生效实施的《土地管理法实施条例》第二十六条之规定，需要征收土地时，县级以上地方政府应发布“预征收土地公告”。并通过有利于社会公众知晓的方式，在拟征收土地所在的乡镇和村、村民小组范围内发布，预公告时间不少于十个工作日。《征用土地公告办法》第四条和第五条也规定了相同的内容。预公告完成后，《土地管理法实施条例》第二十八条规定，县级以上人民政府应当在拟征收土地所在的乡镇、村、村民小组范围内进行“征地补偿安置公告”，公告时间不少于三十日。《征用土地公告办法》第七条规定“在征用土地公告之日起45日内被征用土地的所有权人为单位拟定征地补偿、安置方案并予以公告。”《山东省土地征收管理办法》第二章第八条、第十条、第十一条和第十五条对进一步做出明确的规定。而本次对后**村的所谓征地公告且不说公告主体违法，在程序上完全没有按照法定的程序进行公告。因此，本次所谓的公告程序违法，不具备法律效力。1.3 本次征地所谓公告的内容不符合法律规定，侵害了包括申请人在内的被征地农民的知情权、参与权和监督权。1.3.1 本次征地的补偿安置方案拟定机关、报请机关和批准机关均不符合法律规定；所谓公告宣示的报请机关、批准机关均无权作出该行政行为，属于无效行政行为。《土地管理法实施条例》第三十条规定，“县级以上地方人民政府完成本条例规定的征地前期工作后，方可提出征地申请，依照《土地管理法》第四十六条的规定报有批准权的人民政府批准”，《山东省土地征收管理办法》第十四条规定，“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照国家和省有关规定，组织编制土地征收方案，连同有关材料，报有批准权的人民政府批准。”根据上述法律规定和本次拟征地的土地性质和面积，有权提出征地申请和补偿安置方案的最低行政机关为市、县人民政府，即被申请人；有权作出征地批准的机关是山东省人民政府。而在后**村村委张贴的《滕州市人民政府关于同意＜鲁南高科技化工园区（**镇后**、**、**村三个区域）房屋搬迁补偿方案＞的批复》中显示申请机关为“**镇人民政府”，批准机关为被申请人。这显然不符合法律规定。相应行政机关违法作出的越权行政行为属于无效行为。即使试图通过变更征地概念，以“房屋搬迁”的名义掩盖征地的目的，其实质上仍旧为征地行为，也必须按照法律法规关于征地的强制性法律规定作出行政行为，否则就构成行政违法。1.3.2 所谓公告的内容不符合法律规定，违背了公开透明、合法合规、公平合理的基本原则，侵害了包括申请人在内被征地农民的知情权、参与权和选择权。根据《土地管理法》第四十七条，《土地管理法实施条例》第二十六条和第二十七条，《征用土地公告办法》第五条、第八条，“征收土地预公告”和“征地补偿安置公告”内容中应包括“征收范围”、“征收目的”、“征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途”、“征地补偿标准和农业人员安置途径”、“被征用土地的所有权人、位置、地类和面积”，“土地补偿费的标准数额、支付对象和支付方式”、“安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式”、“土地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式”、“农业人员的具体安置途径”、“权利人申请协调、裁决、听证和行政复议的权利及申请期限和受理机关”等。通过向被征地权利人公告上述法定内容来保障包括申请人在内的被征地权利人的知情权、监督权和救济权。但是，后**所谓的公告中仅说明了“搬迁范围”、“补助及奖励费”、“搬迁奖励期限”、“安置上房顺序号的确定”和警告。上述内容完全与法定内容不符，严重的侵害了包括申请人在内被征地农民的权利。更甚者，本应是保障被征地村民权利的公告，却在第六条“警告”被征地村民：“在搬迁过程中，广大村民应积极配合，任何人不得以任何理由阻止、刁难搬迁工作的实施。对于阻碍搬迁工作人员执行公务，煽动群众闹事，影响干扰搬迁工作，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。”综上所述，被申请人作为征地行政主体未依法履行相应的法定职责，作出合法的行政行为。申请人请求依法确定被申请人在此次征地行为中的行政行为违法。
被申请人称：一、申请人的复议申请不符合受理条件。征收土地行为是由一系列行政行为构成，包含诸多独立的行政行为，征地过程中的系列行为在作出主体、法定程序、适用对象等方面均有不同，申请人要求确认被申请人一系列的行政行为违法，属于行政复议请求不具体、不明确。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：…（三）有具体的行政复议请求和理由”之规定，申请人的复议申请不符合受理条件，请求复议机关依法驳回申请人的复议申请。二、被申请人不是本案适格被申请人。根据行政复议申请书显示，《**镇后**村搬迁公告》的发布主体系滕州市**镇后**村村民委员会和鲁南高科技化工园区村庄搬迁**镇指挥部。被申请人未发布过《**镇后**村搬迁公告》，故被申请人不是本案适格的被申请人。三、被申请人作出的《关于同意＜鲁南高科技化工园区（**镇后**、**、**村三个区域）房屋搬迁补偿方案＞的批复》不属于行政复议范围。被申请人作出的《关于同意＜鲁南高科技化工园区（**镇后**、**、**村三个区域）房屋搬迁补偿方案＞的批复》是被申请人对**镇政府的请示作出的批复意见，属于行政机关内部处理行政事务的文件，不是针对申请人作出的行政行为，对申请人的合法权益不产生法律效力，不是具体行政行为，故不属于行政复议的范围。综上所述，申请人的复议申请不符合行政复议的范围和受理条件，被申请人不是本案适格被申请人，请复议机关依法驳回申请人的复议申请。
经审理查明：2021年9月22日，被申请人针对**镇人民政府提交的《关于申请批复＜鲁南高科技化工园区（**镇后**、**、**村三个区域）房屋搬迁补偿方案＞的请示》作出《批复》，“同意按照搬迁补偿方案，实施**镇后**、**、**村三个区域房屋搬迁补偿工作”。同年10月11日，鲁南高科技化工园区村庄搬迁**镇指挥部、滕州市**镇后**村村民委员会共同作出《**镇后**村搬迁公告》并公示。
另查，申请人住**镇后**村427号，系后**村村民。
本机关认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条对提出行政复议申请作出了原则性规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：…（三）有具体的行政复议请求和理由。《山东省行政复议案件立案工作规则》第二十九条规定，立案人员应当按照一个行政复议案件只能针对一个行政行为提出的要求，指引和要求申请人明晰复议请求和理由。本案中，申请人的行政复议申请事项涉及土地征收，该征收由一系列各自独立的具体行政行为构成，申请人既请求依法确认被申请人不依法履行征地法定职责违法，又请求确认被申请人未依法公告，未依法批准、制定合理征地补偿和安置方案的行政行为违法，上述请求虽在事实上存在一定关联性，但并不是同一法律关系。经本机关行政复议机构于2021年11月5日通知申请人补正后，其补正后的行政复议请求仍不符合上述规定。
根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二款之规定，本机关决定：
驳回申请人的行政复议申请。
申请人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起15日内，依法对原具体行政行政行为向人民法院提起行政诉讼。
2022年2月8日
