申请人:枣庄新艾尔环境科技有限公司，
被申请人：枣庄高新技术产业开发区应急管理局
申请人不服被申请人作出的（枣高）应急罚〔2021〕35号行政处罚决定，向枣庄市人民政府提出行政复议申请。本机关收到该申请并依法予以受理，现已审理终结。
申请人请求：依法撤销被申请人作出的（枣高）应急罚〔2021〕35号行政处罚决定。
申请人称：2021年4月23日，被申请人聘请安全专家联合兴城街道应急办对申请人进行执法检查，执法时未出示执法证件，也未对执法过程录相取证，检查行为不合法和无效。被申请人检查发现申请人存在1-11项问题需要整改，并于当日向申请人作出了（枣高）应急责改〔2021〕XC-50号《责令限期整改指令书》，要求申请人与2021年5月10日前整改完毕。在4月27日整改期限未届满时，被申请人竟向申请人作出（枣高）应急听告〔2021〕35号《行政处罚听证告知书》，告知拟对申请人合并罚款壹拾陆万肆仟元。申请人于5月10日前已经整改完毕，多次与被申请人执法人员联系，请求及时复查，但均被以各种理由拒绝，直至5月21日才进行复查，当日作出了（枣高）应急复查〔2021〕XC-50号整改复查意见书，认定申请人对被申请人提出上述问题全部整改完毕。被申请人明显故意拖延复查，目的是为了作出（枣高）应急罚〔2021〕35号行政处罚决定，恶意且违法对申请人罚款164000元，且没有依法按时送达该决定书，在6月21日才张贴在申请人大门上，申请人认为处罚决定书作出时间不是5月17日，而应是6月20日左右。同时，根据《行政处罚法》第三十八条规定，该巨额罚款的行政处罚决定应当经行政机关负责人集体研究决定，但本案明显没有经过该程序，应为程序违法。综上，被申请人作出的行政处罚决定违法、错误，严重影响了枣庄市的营商环境，势必破坏枣庄市良好的经济发展环境，申请人为维护自身合法权益、纠正被申请人的违法行为，根据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》提起行政复议，请求予以撤销。
被申请人称：一、案件办理情况。2021年4月23日下午，被申请人根据《全区冶金等工贸行业安全生产大排查大整治行动实施方案》《高新区2021年安全生产百日攻坚集中执法活动实施方案》要求，联合兴城街道应急办，聘请枣庄勇平安全技术有限公司专家,对申请人进行安全生产执法检查，申请人安全经理和综合办主任全程在场，申请人主要负责人因醉酒只在执法取证时出现。执法时，执法人员均身着应急管理服装，并出示行政执法证件（电子证照）说明来意。检查组检查发现，申请人存在各类问题隐患16项，其中10项涉及安全生产行政处罚。执法人员依法当场制作了《现场检查记录》，向申请人送达了《责令限期整改指令书》，并将上述问题隐患向申请人安全负责人现场反馈，对申请人安全经理和综合办主任现场询问和取证，并制作了询问笔录。检查结束后，被申请人于当日立案调查，研究、审核该案件违法行为所涉及的相关法律条款及处罚依据，根据《中华人民共和国安全生产法》《山东省安全生产条例》《生产安全事故应急预案管理办法》《山东省安全生产行政处罚自由裁量基准》的有关规定和标准，拟作出对该企业合并罚款16.4万元。 4月27日，被申请人向申请人送达了（枣高）应急罚告〔2021〕35号《行政处罚告知书》和（枣高）应急听告〔2021〕35）《行政处罚听证告知书》，告知申请人拟处罚情况及其陈述申辩和申请听证的权利，申请人工作人员以主要负责人出差为由拒签，申请人未在法定期限内提出陈述申辩和听证要求。因各类安全生产检查频繁，被申请人执法人员较少，时间难以调配，于4月30日将该案延期办理，并制作了《案件延期审批表》。5月5日上午，被申请人组织全体人员对该案现场检查情况、违法事实认定和处罚依据、种类、幅度等情况进行集体讨论，一致同意对申请人合并罚款16.4万元，并制作了《行政处罚集体讨论记录》。5月12日，被申请人制作了《案件处理呈批表》《行政处罚决定法制审核意见书》，决定给予申请人合并罚款16. 4万元。5月17日，被申请人制作了（枣高）应急罚〔2021〕 35号《行政处罚决定书（单位）》，并通知申请人领取文书并缴纳罚款，其主要负责人出差为由拒绝。6月21日，在申请人数次以主要负责人外出为由拒收拒签有关文书的情况下，被申请人将处罚决定送至申请人处张贴告知并照像取证。
二、针对申请人复议申请书反映问题的回复：1、执法时未出示执法证件的情况。执法人员现场出示了行政执法证（电子证照），并说明来意。2、执法时未进行录像取证的情况。执法现场因执法记录仪电量不足，只录取部分影像，拍取了照片。执法过程全纪录不单指录像，违法照片也在全纪录范围内，执法人员当日执法检查合法有效。3、申请人反映拖延复查和恶意罚款等情况。申请人存在数项严重违法行为，且未能有效落实安全生产主体责任，推脱安全生产责任的行为，并根据《全区冶金等工贸行业安全生产大排查大整治行动实施方案》中“通过督查、检查、核查发现自查不到位、问题严重的企业，一律依法从重处罚、并取消所有优惠政策；市应急局对各区（市）、街道检查不到位，排查整治走过场，造成重大后果的，严肃追责问责”的要求，综合现场检查隐患多、问题严重、安全管理混乱、安全生产主体责任缺陷严重等情况，被申请人决定当日立案查处，将涉及安全生产处罚的10条安全隐患进入行政处罚程序，不因隐患的整改消除，而免于处罚或减轻处罚。申请人如在《责令限期整改指令书》到期之日，仍未按标准将上述安全隐患整改到位，被申请人会另案处置。被申请人作出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》《行政处罚决定书（单位）》，均多次联系方式告知申请人领取，并告知其依法享有做出陈述申辩、听证和复议诉讼等救济渠道和权利，申请人均以主要负责人出差为由拒绝领取或签字。
经审理查明：2021年4月23日，被申请人联合兴城街道应急办并聘请有关专家,对申请人进行安全生产执法检查，检查发现，该企业存在10项问题涉及安全生产行政处罚。执法人员当场制作了《现场检查记录》，对申请人安全经理和综合办主任进行了询问和制作询问笔录，并向申请人送达了《责令限期整改指令书》。同日，被申请人立案调查，并根据案情和相关安全法律法规、裁量标准，拟对申请人合并罚款16.4万元。 4月27日，被申请人作出（枣高）应急罚告〔2021〕35号《行政处罚告知书》和（枣高）应急听告〔2021〕35）《行政处罚听证告知书》并向申请人送达，告知申请人拟处罚情况及其陈述申辩和申请听证的权利，申请人均拒绝签收上述文书，且未在法定期限内提出陈述申辩和申请听证。4月30日，被申请人制作《案件延期审批表》，将案件延期办理。5月5日，被申请人经集体讨论后，拟对申请人合并罚款16.4万元，并制作了《行政处罚集体讨论记录》。5月12日，被申请人作出《案件处理呈批表》《行政处罚决定法制审核意见书》，决定给予申请人合并罚款16.4万元。5月17日，被申请人作出（枣高）应急罚〔2021〕 35号《行政处罚决定书（单位）》并送达，申请人拒收。6月21日，被申请人将案涉处罚决定张贴至申请人工厂并拍照。
本机关认为：一、被申请人执法程序违法。1、关于被申请人是否进行集体讨论的问题。本案中，被申请人对申请人作出的行政处罚数额较大，应属于重大的行政执法决定，根据《山东省行政程序规定》第八十四条第二款“情节复杂或者重大的行政执法决定应当经行政机关法制机构审查后，由行政机关负责人集体讨论决定”之规定，被申请人应当进行集体讨论，被申请人于2021年5月5日进行了集体讨论并制作了《行政处罚集体讨论记录》，申请人申请书所称被申请人未经集体讨论程序的主张本机关不予支持。但是，根据上述条款规定，被申请人应当经其法制机构审查后进行集体讨论，被申请人法制审核意见书的时间为2021年5月12日，显然在集体讨论进行的时间之后，程序前后颠倒，属于程序违法。
2、关于被申请人处罚决定书作出时间问题。申请人在行政复议申请书中称被申请人应实际是6月21日作出处罚决定并张贴其公司；行政复议审理中，被申请人行政复议答复中自认于6月21日将决定书张贴进行送达，但称案涉处罚决定文书作出时间为5月17日，此种情况下，本机关认为，在被申请人行政处罚决定书落款时间为5月17日的情况下，申请人提交的证据不足证明被申请人作出处罚决定文书的时间为6月21日，申请人主张决定作出时间为6月21日的主张本机关不予支持，被申请人作出处罚决定时间应为5月17日，其张贴文书于申请人工厂的时间应为6月21日。根据修订前的《行政处罚法》第四十条“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”之规定，被申请人在申请人拒绝领取决定书的情形下，应进而采取留置送达、邮寄送达等其他法定送达方式进行送达，本案中，被申请人将决定书张贴于申请人工厂的送达方式应视为留置送达，但是送达时间超过七日的法定送达期限，且在文书张贴后拍照时，所拍贴于玻璃门等照片不能看清张贴的为何种文书，上述送达程序违法。另外，在我市于2013年3月1日将行政复议管辖权集中至同级政府后，市政府部门即无行政复议案件管辖权，因此，被申请人在处罚决定文书中，告知申请人向市应急局申请行政复议属于告知复议救济渠道错误，亦不符合当前中央和省市关于行政复议体制改革的具体要求，同时，文书中行政诉讼救济渠道亦告知错误，本机关一并予以指出。
3、关于被申请人执法着装、执法证件出示和执法全过程记录的问题。根据被申请人执法记录和现场检查照片，被申请人执法人员着装符合规定，人数在2人以上，并在执法时向申请人工作人员出示了电子证照形式的行政执法证，符合法律规定和省市要求，虽然被申请人执法录像因设备电量不足等问题未能全程录音录像，但被申请人对未能录音录像的执法过程进行了拍照和文字记录，根据《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》中关于“行政执法机关要通过文字、音像等记录形式，对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全部过程进行记录”的要求，执法过程应当全程记录，但是并未要求全程进行录音录像，因此，被申请人执法过程全记录情况符合规定要求，申请人在申请书中的相关主张，本机关不予支持。
4、关于责令限期整改与处罚决定的关系问题。“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，修订前的《行政处罚法》第二十三条有明确规定，修订后当前已施行的《行政处罚法》第二十八条第一款亦延续使用该规定。安全生产关乎社会、企业和职工的生命财产安全，被申请人检查发现申请人存在涉及安全生产违法需要行政处罚的事项，即可向申请人作出《责令限期整改指令书》，要求申请人在一定期限内完成有关安全生产违法行为整改，限期整改是为了确保把涉及安全生产违法整改到位，但其并不影响被申请人根据申请人存在的涉及安全生产违法行为进行行政处罚，违法行为一经发生，被申请人即可根据相关法律法规和违法事实、情节等情况进行行政处罚，当然行政处罚亦不是目的，一是为了惩戒申请人已存在的违法行为，二是为了教育申请人涉及安全生产违法行为以后不要再犯，两者并不冲突，因此，申请人关于限期整改期限届满后，被申请人需要根据整改完成情况才能决定是否给予其行政处罚的主张，本机关不予支持。
二、被申请人事实认定清楚，但适用法律错误。被申请人根据其现场检查笔录、现场检查照片以及申请人相关工作人员询问笔录、申请人提交的有关制度文件等证据，认定申请人存在“未如实记录安全生产教育培训情况（4人）；未提供2020年度安全生产费用提取和使用台账；应急预案规定的应急物质及装备配备不全；未提供劳动防护用品发放标准及发放记录；车间冲床、风管生产线皮带轮缺少防护罩；电焊机、拆边机缺少接地线；切割机防护罩不完整；现场临时用电未设置剩余电流动作保护器；储气罐压力表未检测；拆边机缺少警示标志”等安全生产违法行为，本机关予以认可。
被申请人作出案涉行政处罚决定的时间为2021年5月17日，新修订的《行政处罚法》尚未施行，应当适用修订前的《行政处罚法》进行行政处罚，根据修订前的《行政处罚法》第第三十九条第一款“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：…（三）行政处罚的种类和依据…”之规定，被申请人在处罚决定文书中引用禁止依据和罚则依据时，均仅罗列了数个法律、法规和部门规章，引用的法律规范不明确，且未引用到具体的条款项目，不能使行政相对人明晰其违反何种法律的何种具体规定，因何种法律的何种具体规定而受处罚，以及如何合并得出最终的行政处罚数额。因此，被申请人作出的行政处罚决定适用法律错误。
综上所述，被申请人作出处罚决定程序违法，适用法律错误，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第2目和第3目之规定，本机关决定：
撤销被申请人作出的（枣高）应急罚〔2021〕35号行政处罚决定。
申请人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
2021年9月24日
