枣 庄 市 人 民 政 府
行 政 复 议 决 定 书
枣政复决字〔2019〕131号
申请人:山东*******科技有限公司
被申请人：枣庄市生态环境局
申请人不服被申请人作出的《关于退回山东*******科技有限公司采用新技术提高原料利用率项目环评报告书的通知》《枣庄市生态环境局行政审批事项不予批准通知书》，向枣庄市人民政府提出行政复议申请。本机关收到该申请并依法予以受理，现已审理终结。
申请人请求：1.撤销枣庄市生态环境局的《关于退回山东*******科技有限公司采用新技术提高原料利用率项目环评报告书的通知》；2.撤销《枣庄市生态环境局行政审批事项不予批准通知书》；3.申请枣庄市生态环境局严格按照2019年6月20日枣庄市一窗综合服务受理平台出具的《业务受理回执单》中承诺时间出具《采用新技术提高原料利用率项目》建设项目环境影响报告书批复文件；受理申请人采用新技术提高原料利用率项目》建设项目竣工环境保护验收申请。
申请人称：申请人获悉被申请人于2019年10月12日向其出具《关于退回山东*******科技有限公司采用新技术提高原料利用率项目环影响报告书的通知》和《枣庄市生态环境局行政审批事项不予批准通知书》，通知中被申请人审查意见为:“项目利用现有工程副产物提取三甲苯，与外购甲醇反应制取均四甲苯，属于改扩建项目，选址不位于省政府认定的化工园区、专业化工园区和重点监管点内，不满足《山东省化工投资项目管理规定》(鲁政字办〔2019〕150号)第九条要求，并建议项目重新选址，同时退回行政审批材料。
一、关于被申请人审查意见认为申请人技改项目属于改扩建项目问题。申请人位于枣庄市**区**镇，是以生产均四甲苯为主的企业。《采用新技术提高原料利用率项目》于2018年3月9日取得枣庄市经济和信息化委员会《企业技术改造项目备案回执(经信改备(2018)02号)》(见附件1)，公司的建设纲领是:通过引进采用新技术，对原生产过程中的副产品进行分离，将分离出的中间产品进一步催化合成、使之转化为申请人的主产品均四甲苯，在不新增加产能的基础上，来提高原料的利用率，减少原料的使用量，提升产品的附加值，集约资源和能源。申请人技术来源为中海油天津化工研究设计院有限公司，采用新的技术、新工艺、新设备对现有技术工艺进行改造提升，符合《山东省企业技术改造条例》第二条规定，该项目完全不属于改扩建项目。申请人《采用新技术提高原料利用率项目》即是为促进技术创新和科技成果转化进行产业化改造，又是对生产工艺、技术、装备和配套设施进行更新改造，提高技术装备水平和安全生产保障能力，根据《山东省企业技术改造项目核准备案管理办法》鲁经信改(2016)476号第四条规定，该项目符合技术改造的范畴，不属于改扩建项目。
本项目完全在不增加均四甲苯产能的情况下，充分将副产品进行分离应用，减少原料重芳烃的采购量，进一步挖掘企业副产品的潜在价值，符合《产业结构调整指导目录(2011年本)(2013修订版)》(国家发展和改革委(2013)第21号令)第一类“鼓励类”第三十八项“环境保护和资源节约综合利用”、第23款“节能、节水、节材环保及资源综合利用等技术开发应用”的内容。该项目符合国家产业政策，属于国家政策鼓励发展的项目。同时根据山东省人民政府办公厅《关于印发山东省化工投资项目管理暂行规定的通知》(鲁政办字(2017)215号)文件要求，该项目属于“不新增产能的技术改造项目和安全隐患整治、环保综合治理的项目。公司原30000t/a重芳烃分离项目，所采购的原料为C9-C10重芳烃原料，主要为加氢重整原料，其中均四甲苯含量5～21％，均四甲苯许可产能6250t/a。因加氢重整原料中均四甲苯含量极不稳定，导致生产波动较大但原料中含有大量的三甲苯，它是合成均四甲苯的重要原料，技改前只能作为低端产品外售，下游客户大部分作为燃料烧掉或生产芳烃溶剂，造成极大浪费和环境污染。如果将三甲苯进行分离，通过对工艺技术进行改造，将回收的三甲苯与甲醇反应生产均四甲苯，不但可以充分提高副产品附加值，变废为宝，同时也会减少外购原料的总量。技改后预计采购原料将减少至19300t/a，可分离均四甲苯成品2895t/a;从该原料中分离的三甲苯通过与甲醇再次合成四甲苯富集4592t/a，富集液再经原精馏装置精馏加工，可生产出均四甲苯产品3300t/a，技改后均四甲苯最终产能为6195t/a。本项目进一步挖掘企业30000吨/年重芳烃分离装置副产物的潜在价提高原有装置原料利用率，项目主要是对工艺技术进行改造，未改变产品结构，最终产能均未増加;同时通过技改，年综合能耗将降低447吨标准，节约了资源和能源。
根据山东省人民政府办公厅《关于印发山东省化工投资项目管理暂行规定的通知》(鲁政办字(2017)215号)文件要求，该项目属于“不新增产能的技术改造项目和安全隐患整治、环保综合综合治理项目。技改项目实施后，当原重芳烃分离装置投入运行时，所产生的副产品将通过管道直接输送至技改设备，技改设备通过催化合成所得到的均四甲苯富集液将通过管道输送至原重芳烃分离装置进行分离和提纯，该技改项目不能单独处理，需与原重芳烃分离装置同时运行。综上，申请人认为该项目符合2018年产业政策要求，属于技改项目，因此向**区经信局和枣庄市经信委提出了技改申请。
二、关于项目环评批文办理进度问题。申请人于2018年5月开始向被申请人提出申请，要求被申请人按照国家相关规定办理环评批文(见附件2)，被申请人于2018年5月17日回文同意受理，要求“我单位应开展环境影响评价文件编制工作并将符合要求的环评文件报市环保局受理审批”(见附件3)。根据被申请人文件要求，申请人委托甘肃宜洁环境工程科技有限公司编制环境影响报告书，并根据《枣庄市环境保护局关于实行建设单位自行组织建设项目环境影响报告书技术评估工作制度(试行)的通知》要求，于2019年1月12日自行组织了该项目环境影响报告书技术评估会，并按照通知要求邀请了《山东省环境影响评价专家库技术评估专家名单(2017年本)》鲁环发(2017)325号文中公布的5名省级专家负责项目《环评报告书》的技术审查工作，专家组对项目技术审查情况出具了详细的评审意见(见附件4)。申请人与甘肃宜洁环境工程科技有限公司共同根据评审专家意见及要求对环评报告书进行修改，于2019年5月24日完成修改工作，并经专家签字确认(见附件5)。
申请人于2019年6月20日将符合要求的受理文件报至被申请人，被申请人为申请人出具了业务受理回执单(见附件6)，业务受理回执单中明确承诺时间是24个工作日给出回复。按业务受理回执单中承诺时间，申请人应于7月24日收到被申请人批复文件，但承诺期满后，申请人一直未收到批复文件，期间也未曾收到被申请人任何关于上报材料不合规的告知。因此申请人在2019年8月12日再次向被申请人提出获取关于建设项目环境影响报告书审批的申请文件(见附件7)，被申请人收到申请人申请后于2019年8月14日复函(见附件8)，要再次组织专家对环境影响报告书进行技术评估。申请人于2019年10月9日收到被申请人关于召开对环境影响报告书进行现场评审会议的通知(见附件9)，评审会定于2019年10月11日在我公司举行。
2019年10月11日评审期间，评审专家首先査看现场，已知晓该项目属于“未批先建”项目，并受到区环保局未批先建处罚。在对环评报告书进行技术评估时，被申请人直接否定2019年1月12日申请人自行组织专家对环境影响评价报告书进行的技术评估，要求评审专家按照山东省人民政府办公厅2019年8月29日印发的《山东省人民政府办公厅关于印发山东省化工投资项目管理规定的通知》(鲁政办字(2019)150号)文件要求评审2018年建设完工的项目。同时评审专家在会上还查看了**区环保局对申请人技改项目“未批先建”行政处罚决定书(见附件10、11)。因此，申请人项目符合2018年产业政策要求，属于不新增产能的技术改造项目，项目于2018年3月9日取得枣庄市经济和信息化委员会备案批复;关于项目“未批先建”情况，枣庄市生态环境薛城分局于2019年8月6日对申请人进行了行政处罚，被申请人应充分考虑到企业实际情况，按照2018年的产业政策对项目进行评审，而不应该依据2019年8月29日出台的鲁政办字(2019)150号文件对该项目进行评审。
被申请人称：一、关于申请人采用新技术提高原料利用率项目属于改扩建工程的问题。申请人采用新技术提高原料利用率项目位于**区**镇，但是不在省政府认定的化工园区、专业化工园区和重点监控点内。被申请人认为，按照《山东省企业技术改造条例》第二条“本条例所称企业技术改造，是指企业采用新技术、新工艺、新设备、新材料、新模式，对现有设施、技术工艺、管理服务等进行改造提升，淘汏落后产能，实现内涵式发展的活动”中对于“技术改造”的定义是利用现有设施进行改造提升，而申请人是在现有设施之外新建一套设施(该设施也因未批先建被被申请人所属**分局以薛环罚字[2019]第21号行政处罚决定书予以处罚)，利用现有工程副产物提取三甲苯，与外购甲醇反应制取均四甲苯，在不消减现有设施产能的前提下，新设施增加了新产能，属于改扩建项目，不是技改项目。因此无论是按照《山东省化工投资项目管理行规定》(鲁政办字2017215号)“新建、扩建项目原则上进入省政府公布的化工园区、专业化工园区或化工重点监控点建设”，还是按照《山东省化工投资项目管理规定》(鲁政办字〔2019150号)“化工投资项目原则上应在省政府认定的化工园区、专业化工园区和重点监控点内实施”的规定，申请人的采用新技术提高原料利用率项目都不符合审批要求。
二、关于项目环评审批批文进度的问题。申请人在2018年5月份向被申请人提出申请。被申请人于2018年5月17日复函申请人通知其应开展项目环境影响评价文件编制工作，并将符合要求的环评文件报答辩人受理审批，被申请人并没有承诺一定要给予审批。申请人于2019年6月20日提交环境影响评价文件后，市政务服务中心工作人员受理了申请人采用新技术提高原料利用率项目环境影响报告书。被申请人经过审查，符合环境影响评价文件受理要求，按照环境保护部关于编制环境影响报告书(表)的建设项目应开展技术评估和技术评估由生态环境行政主管部门组织的规定，决定组织专家对申请人环境影响评价文件进行评审，并于6月24日在行政审批平台将该事项挂起(挂起是指不再计算审批时限)，挂起期限为90个工作日。申请人工作人员也到被申请人办公室咨询，被申请人均告知，其环境影响评价文件需要组织专家进行评审。由于申请人环境影响评价文件编制水平问题，联系的专家基本都不愿意参加评审，因而时间较长，被申请人又于8月14日书面复函申请人，告知由于对口专业专家的技术评估时问不尽一致，导致不能决定具体评估时间，被申请人将尽快联系专家对其环境影响评价文件进行技术评估。2019年10月11日，被申请人组织山东省建设项目评估中心、山东省科学院、山东省化工研究院等单位相关专家踏勘了企业现有项目、本次环评项目厂址及周围环境，听取了建设单位关于工程概况的介绍和评价单位关于报告书主要内容的汇报，经过认真讨论和评议，形成专家意见如下“山东三和信达新材料科技有限公司采用新技术提高原料利用率项目于2018年3月9日取得枣庄市经济和信息化委员会备案回执(枣经信改备[2018]02号)，2018年11月份建成，2019年6月投入生产。项目未批先建，枣庄市生态环境局**分局出具行政处罚决定书(薛环罚字[2019]第21号)。项目利用现有工程副产物提取三甲苯，与外购甲醇反应制取均四甲苯，属于改扩建项目，选址不位于省政府认定的化工园区、专业化工园区和重点监控点内，不满足《山东省化工投资项目管理规定》(鲁政办字〔2019150号)第九条的要求。建议项目重新选址。”10月12日，被申请人做出《关于退回山东三和信达新材料科技有限公司采用新技术提高原料和用率项目环境影响报告书的通知》，并在行政审批平台将该事项撤销挂起，由市政务服务中心出具《枣庄市生态环境局行政审批事项不予批准通知书》。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条规定“审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内收到环境影响报告表之日起三十日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位”，被申请人为方便企业和群众办理事项，承诺在收到报告书的24个工作日内予以审批，但是按照《中华人民共和国行政许可法》第四十五条“行政机关作出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本节规定的期限内”的规定，被申请人于6月20日受理申请人采用新技术提高原料利用率项目环境影响报告书，因组织专家进行评审，于6月24日挂起，至10月11日专家评审结束，10月12日撤销挂起状态，剔除专家评审时间，被申请人没有超过24个工作日，申请人认为被申请人行政许可事项超出许可期限的说法并不成立。
经审理查明：申请人于2011年8月3日注册成立，住所地位于山东省枣庄市**区**镇，经营范围之一为均四甲苯6250吨/年的生产和销售。申请人《采用新技术提高原料利用率项目》于2018年3月9日取得枣庄市经济和信息化委员会《企业技术改造项目备案回执》(经信改备(2018)02号)。申请人于2018年5月份向被申请人提出申请，要求按照有关国家规定办理环评批文。被申请人于2018年5月17日复函申请人，通知其应开展项目环境影响评价文件编制工作，并将符合要求的环评文件报被申请人。申请人于2019年6月20日将环境影响评价文件提交被申请人，被申请人出具了业务受理回执单，业务受理回执单中明确承诺时间是24个工作日。被申请人经审查申请人提交的环境影响评价文件，认为符合环境影响评价文件受理要求，按照环境保护部关于编制环境影响报告书(表)的建设项目应开展技术评估和技术评估由生态环境行政主管部门组织的规定，决定组织专家对申请人环境影响评价文件进行评审，并于6月24日在行政审批平台将该事项挂起，挂起期限为90个工作日。2019年8月12日，申请人再次向被申请人提出获取关于建设项目环境影响报告书审批的申请情况。2019年8月14日，被申请人书面复函申请人，告知由于对口专业专家的技术评估时问不尽一致，导致不能决定具体评估时间，被申请人将尽快联系专家对其环境影响评价文件进行技术评估。2019年10月11日，被申请人组织山东省建设项目评估中心、山东省科学院、山东省化工研究院等单位相关专家踏勘了申请人现有项目、本次环评项目厂址及周围环境，听取了申请人关于工程概况的介绍和评价单位关于报告书主要内容的汇报，形成专家意见如下“山东三和信达新材料科技有限公司采用新技术提高原料利用率项目于2018年3月9日取得枣庄市经济和信息化委员会备案回执(枣经信改备[2018]02号)，2018年11月份建成，2019年6月投入生产。项目未批先建，枣庄市生态环境局薛城分局出具行政处罚决定书(薛环罚字[2019]第21号)。项目利用现有工程副产物提取三甲苯，与外购甲醇反应制取均四甲苯，属于改扩建项目，选址不位于省政府认定的化工园区、专业化工园区和重点监控点内，不满足《山东省化工投资项目管理规定》(鲁政办字〔2019〕150号)第九条的要求。建议项目重新选址。”2019年10月12日，被申请人作出《关于退回山东三和信达新材料科技有限公司采用新技术提高原料和用率项目环境影响报告书的通知》，后在行政审批平台将该事项撤销挂起，作出《枣庄市生态环境局行政审批事项不予批准通知书》。
本机关认为：一、关于申请人采用新技术提高原料利用率项目性质的问题。
本案中，申请人《采用新技术提高原料利用率项目》于2018年3月9日取得枣庄市经济和信息化委员会《企业技术改造项目备案回执》(经信改备(2018)02号)，因此申请人认为本项目属于技改项目。被申请人组织专家论证后形成的专家意见认为“项目利用现有工程副产物提取三甲苯，与外购甲醇反应制取均四甲苯，属于改扩建项目”。本机关认为，枣庄市经济和信息化委员会《企业技术改造项目备案回执(经信改备(2018)02号)》只是对“采用新技术提高原料利用率项目”的立项，“预计采购原料将减少至19300t/a，可分离均四甲苯成品2895t/a;从该原料中分离的三甲苯通过与甲醇再次合成四甲苯富集4592t/a，富集液再经原精馏装置精馏加工，可生产出均四甲苯产品3300t/a，技改后均四甲苯最终产能为6195t/a”是技改后预计达到的一个目标，是法律上的应然状态。被申请人组织山东省建设项目评估中心、山东省科学院、山东省化工研究院等单位相关专家踏勘了申请人现有项目、本次环评项目厂址及周围环境，听取了申请人关于工程概况的介绍和评价单位关于报告书主要内容的汇报，评议后形成专家意见“项目利用现有工程副产物提取三甲苯，与外购甲醇反应制取均四甲苯，属于改扩建项目”是对项目建设实际现状所作的结论，项目建设实际现状是法律上的实然状态。从案涉项目备案审查和建设项目环境影响审批的具体职责分工和审查角度来说，立项仅是对该项目是否符合市场准入、产业政策等情况作出审查，立项后，能否具体实施和落地，取决于该项目后续是否符合规划、环保等方面法定要求，且经信部门立项为初期总括性审查，环保部门具体审查该项目环评影响时认定不属于“技改项目”是根据环保法律法规要求和多名环保评审专家的结论作出，因此，环保部门作出的认定科学合理，本机关予以支持。
二、关于项目环境影响评价审批期限的问题。
《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条规定“审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内,收到环境影响报告表之日起三十日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位”。《中华人民共和国行政许可法》第四十五条规定“行政机关作出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本节规定的期限内”。本案中，被申请人于2019年6月20日收到申请人提交的环境影响评价文件。于2019年6月24日在行政审批平台将该事项挂起，挂起期限为90个工作日。于2019年10月11日举行环境影响报告书现场评审会，并于专家评审会结束后向申请人作出《枣庄市生态环境局行政审批事项不予批准通知书》。于2019年10月12日撤销挂起状态，恢复审批，并向申请人作出《关于退回山东*******科技有限公司采用新技术提高原料利用率项目环评报告书的通知》。由此可知，自被申请人2019年6月20日收到申请人提交的环境影响评价文件之日起，至2019年10月11日作出《枣庄市生态环境局行政审批事项不予批准通知书》，剔除专家评审时间，并未超过《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条规定所规定的60日的法定期限。对于被申请人于2019年6月24日在行政审批平台将该事项挂起，至2019年10月11日专家评审结束，本机关认为此段期限超过该项工作一般正常时限，且未将挂起情况向申请人书面告知，所称口头告知亦未提供证据予以证明，但相关法律法规和环保工作程序并未对审批事项挂起是否需要告知、告知形式和组织专家鉴定期限作出强制性要求，因此，被申请人上述审批过程中存在的问题属于工作效率不高，流程不规范，未达到程序违法的程度，本机关予以纠正并责令被申请人在以后工作中加以改进。
三、关于法律和相关规范性文件适用问题。
《山东省化工投资项目管理规定》(鲁政办字〔2019〕150号)于2019年8月28日由山东省人民政府发布并于发布之日施行，《山东省人民政府办公厅关于印发山东省化工投资项目管理暂行规定的通知》（鲁政办字〔2017〕215号）同时废止。本案中，被申请人作出《枣庄市生态环境局行政审批事项不予批准通知书》的时间是2019年10月11日，此时《山东省人民政府办公厅关于印发山东省化工投资项目管理暂行规定的通知》（鲁政办字〔2017〕215号）已经被废止，被申请人引用新公布实施的《山东省化工投资项目管理规定》(鲁政办字〔2019〕150号)并无不当。另，随着人民群众对山青水绿美好生态环境日益强烈的需求，环保法律法规的立法趋势愈发严格。从改善生态环境、打好“污染防治攻坚战”的角度，在建设项目环保案审查件法律适用时，应秉承从严从新的原则。因此，对于被申请人引用《山东省化工投资项目管理规定》(鲁政办字〔2019〕150号)，本机关予以支持。
需要说明的是，申请人环评报告书是否被退回，取决于该项目是否予以审批，申请人申请书中所列复议请求为“撤销被申请人作出的《关于退回山东*******科技有限公司采用新技术提高原料利用率项目环评报告书的通知》和《枣庄市生态环境局行政审批事项不予批准通知书》，但实际影响申请人项目不予批准的是《枣庄市生态环境局行政审批事项不予批准通知书》，《关于退回山东*******科技有限公司采用新技术提高原料利用率项目环评报告书的通知》仅是上述不予批准通知书作出后出现的必然程序，属于过程性文书，并未实际影响申请人的权利义务，不具有可复议性。
因此，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定：
1.维持被申请人作出的《枣庄市生态环境局行政审批事项不予批准通知书》；
2.驳回申请人其他复议请求。
申请人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
枣庄市人民政府
2020年12月1日
