枣 庄 市 人 民 政 府
行 政 复 议 决 定 书
枣政复决字〔2020〕035号
申请人：山东****有限公司
申请人：孙某某
被申请人：枣庄市生态环境局
申请人不服被申请人作出的枣环罚字[2020]14号《行政处罚决定书》，向枣庄市人民政府提出行政复议申请，本机关收到该申请并依法予以受理，现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人作出的枣环罚字[2020]14号《行政处罚决定书》。
申请人称：2017年，申请人从另一公司受让商品混凝土生产设备生产线一条，此后从未对该设备进行生产和使用。2019年11月29日，申请人对机器进行清洗，并将清洗出的残渣进行清理，为下步正式生产做准备。恰逢被申请人进行检查，并认定申请人行为违法，于2020年3月25日作出枣环罚字[2020]14号行政处罚决定书。申请人认为该处罚决定书认定事实不清、证据不足、程序违法、处罚结果明显不当，依法应予撤销。理由如下：
1.认定事实不清。处罚决定书第一条第一段认定被申请人违法事实为“配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产或者使用”；但在适用法律依据时，又称“申请人需要配套建设的环境保护设施未建成即投入生产”。在《建设项目环境保护管理条例》第二十三条中，针对“需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的”是作为4种不同的违法情节处理的，山东省环境保护厅行政处罚裁量基准（2018年版）针对《建设项目环境保护管理条例》第二十三条不同违法情节也确定了不同的处罚裁量标准。处罚决定书表述前后不一致，并未说明申请人行为属于哪种情节。处罚决定书第二条既未对申请人的违法情节作出认定，也未说明适用的《枣庄市环境保护局关于公布行政处罚自由裁量权基准的通知》的具体裁量标准。事实上，申请人只是对旧设备残渣进行清洗，并未投入生产或使用。
2.证据不足。被申请人认定申请人违法行为的证据仅有调查询问笔录及营业执照复印件。在调查询问笔录中，申请人并未承认进行了生产或使用，被申请人也未能提供其他证据证明申请人进行了生产或使用（需要说明的是，这里的“使用”是与生产对应的同等概念，是针对学校、医院等非生产单位而言，不能理解为只要开动设备就视为“使用”）。
3.程序违法。行政处罚决定书对直接负责的主管人员进行了处罚，对其处罚和对公司处罚属于不同行政行为，应分别告知听证、陈诉申辩权利，并作出处罚决定。现被申请人仅对公司作出行政处罚事先（听证）告知书、行政处罚决定书，并未针对主管人员作出告知和处罚决定书。
4.处罚结果明显不当。根据《行政处罚法》第二十七条“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”、《环境行政处罚办法》第七条“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”以及生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》第十三条第3项“有下列情形之一的，可以免予处罚。（1）违法行为（如“未批先建”）未造成环境污染后果，且企业自行实施关停或者实施停止建设、停止生产等措施的”，行政处罚应该和行为的危害后果相匹配。本案中，申请人并未实施任何违法行为，即使存在，也未造成任何环境污染，依法应当不予处罚。
被申请人称：一、关于被申请人认定事实不清的问题。被申请人在行政处罚决定书（枣环罚字[2020]14号）中载明申请人的环境违法事实为“2019年11月29日，执法人员对申请人进行现场检查，发现年产100万立方米商品混凝土项目配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产或者使用”，处罚依据为《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款”以及《枣庄市环境保护局关于公布行政处罚自由裁量权基准的通知》的规定，对你单位处40万元罚款，对直接负责的主管人员处7万元罚款”。被申请人对申请人需配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产或者使用进行处罚，认定事实清楚，适用法律正确。
二、关于被申请人证据不足的问题。申请人在调查询问笔录中明确表示，2019年7月份左右接手枣庄市**商品混凝土有限公司年产60万方大型混凝土搅拌站项目后，调试运行两次，但调试生产没有按照《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第十一条的要求进行公示、自行监测及向所在地县级以上环境保护主管部门报送相关信息，并接受监督检查。因此申请人笔录中提出的“调试”及复议申请书中提出的“使用”即为未经验收擅自投入生产的违法行为。申请人现场负责人邵**签字确认的2019年11月29日在厂区内作出的现场勘验笔录表明，该单位年产100万立方米商品混凝土建设项目未经审批，擅自开工建设并投入生产或者使用。2019年11月29日，被申请人在申请人单位拍摄的视频证明申请人存在生产痕迹。因此，被申请人认定申请人存在配套建设的环境保护设施未经验收，即投入生产或者使用的违法事实，证据充分。
三、关于被申请人程序违法的问题。被申请人按照《行政处罚法》的要求，对申请人及其主要负责人下达了告知书并告知其听证及陈述申辩权利，并未损害申请人的法益。同时，对公司的处罚和对公司负责人的处罚的依据为同一违法事实，同一法律条款，因此对申请人及其主要负责人进行处罚，在同一处罚决定书中作出不存在程序违法。
四、关于被申请人处罚结果不当的问题。申请人在明知配套设施需要验收后方可使用的情况下，擅自投入生产和使用，存在明显的主观过错。申请人在调查询问笔录里明确表示，进行过两次调试生产且根据现场勘验笔录及现场检查视频可以看出，申请人存在严重违法生产的行为，因此申请人并不存在违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的情形。
经审理查明：经市大气帮扶工作队交办，2019年11月29日，被申请人两名执法人员对申请人年产100万立方米商品混凝土建设项目涉嫌配套建设环境保护设施未经验收即投入生产或者使用的违法行为，进行现场检查（勘察）并制作现场检查（勘察）笔录和光盘。2019年12月5日，被申请人对申请人上述违法行为立案调查。同年12月6日，被申请人两名执法人员对申请人现场负责人邵**进行询问并制作询问笔录，邵**在询问笔录中称于2019年7月左右，对2018年2月接手的枣庄市**商品混凝土有限公司年产60万方商品混凝土项目调试过两次。当日，被申请人制作枣环现违改字〔2019〕第81号《责令改正违法行为决定书》并送达。2020年3月3日，被申请人制作枣环罚告字[2020]14号《行政处罚事先（听证）告知书》并于3月13日送达申请人，告知申请人年产100万立方米商品混凝土项目配套建设的环境保护设施未建成即投入生产或者使用，依据《建设项目环境保护管理条例》第十九条、第二十三条拟对单位罚款40万元和对直接负责主管人员罚款7万元，申请人具有听证和陈述申辩的权利。后申请人放弃听证且未进行陈述申辩。3月25日，被申请人作出枣环罚字[2020]14号《行政处罚决定书》并于3月27日送达，认定申请人年产100万立方米商品混凝土项目配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产或者使用，依据《建设项目环境保护管理条例》第十九条、第二十三条和《枣庄市环境保护局关于公布行政处罚自由裁量权基准的通知》对单位罚款40万元和对直接负责主管人员罚款7万元。
另查，经本机关调查和被申请人提供证据显示：一、枣庄市**商品混凝土有限公司年产60万方商品混凝土项目的《建设项目环境影响报告表》编制日期为2013年6月，报告表中内容显示申请人工程内容为HZS120生产线2条，后原高新区环境保护局未予批复。
申请人年产100万方商品混凝土项目的《建设项目环境影响报告表》编制日期为2019年6月，报告表中内容显示申请人厂区设置两条混凝生产线，为现有进行维修改造。2020年6月30日，被申请人高新分局对申请人100万平方米项目予以批复。上述两个报告表中厂区平面图显示两条生产线位置相同。
本机关认为：根据申请人申请书、被申请人答复书以及申请人阅卷后的答辩意见，本案争议焦点主要有以下几个方面。
一、违法事实认定是否清楚，证据是否充分。
被申请人提交的证据仅有申请人现场负责人邵**询问笔录、现场检查（勘察）笔录、光盘、环境影响报告表及批复，并未对申请人厂房内存留的碎石块和石粉的来源、申请人直接负责主管人员等其他证人，以及申请人厂区进出料记录、水电使用和财务收支等情况进行调查取证，被申请人认定申请人存在违法行为的证据过于单薄，不能形成完整证据链证明申请人进行过投产或使用设备。另外，邵**在询问笔录中称调试60万方商品混凝土项目两次，但被申请人认定申请人违法的生产线是100万方商品混凝土项目，而被申请人提供的《建设项目环境影响报告表》均证实申请人厂房存在两条生产线，二者是否同一条生产线，表述不明。同时，邵**在询问笔录中自称“调试60万方商品混凝土项目调试过两次”后，被申请人执法人员在笔录中并未就申请人调试情况作进一步详细询问，“调试”的含义以及调试当时的生产线负荷情况均不明确，“调试”在法律上是否完全等同于项目生产或者使用，被申请人亦未提供有力证据证明。因此，被申请人在处罚决定书中认定“申请人年产100万立方米商品混凝土项目配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产或者使用”事实不清和证据不足，本机关不予支持。
二、被申请人执法程序是否正当合法。
（一）关于执法人员是否具备主体资格问题。
申请人两名执法人员在2019年11月29日对申请人涉嫌违法行为进行查处，但一名执法证显示有效期截至2019年6月30日，根据2019年4月3日出台的《山东省人民政府行政执法监督局公告》（第1号）第三条“本年度行政执法证件审验工作推迟至2019年12月31日前完成。在此期间，行政执法人员持有的有效期截止到2019年6月30日的行政执法证件继续有效”之规定，该名执法人员具有执法资格，被申请人执法行为合法，申请人针对该问题的主张本机关不予支持。
（二）关于被申请人处罚前是否集体讨论的问题。
本案中，被申请人对公司处以40万罚款，对直接负责的主管人员处以7万元罚款，属于《环境行政处罚办法》第七十八条“本办法第四十八条所称“较大数额”罚款和没收，对公民是指人民币（或者等值物品价值）5000元以上、对法人或者其他组织是指人民币（或者等值物品价值）50000元以上”规定的对公民、法人或者其他组织罚款较大数额情形，被申请人在实施处罚前依法进行了集体讨论，并制作了枣环集审纪字〔2020〕3号会议纪要，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”和《环境行政处罚办法》第五十二条“案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。集体审议过程应当予以记录”，申请人针对该问题的主张本机关不予支持。
（三）关于申请人程序权利是否充分保障的问题。
1.被申请人在《行政处罚事先（听证）告知书》和《处罚决定书》中均一并告知公司和直接负责的主管人员拟处罚和处罚的内容，但公司法人代表明确，邵长学询问笔录亦能证实负责人情况，直接负责的主管人员能够确定。
2.在被申请人作出处罚前的最后一个审批流程中，虽然案件处理审批表中被申请人分管领导于3月3日签字同意处罚，早于被申请人于3月13日送达申请人《行政处罚事先（听证）告知书》的时间，确有不规范，但被申请人主要领导签字同意处罚申请人是在3月25日，被申请人并非未履行听证告知程序即已同意最终处罚决定。
3.被申请人在上述两个文书中认定事实、处罚依据和处罚金额基本一致，亦均在法定期限内送达邵长学和其他公司员工，被申请人依法保障了两个申请人的程序权利行使。
综上，申请人针对上述问题的主张本机关不予认可。
（四）关于被申请人是否存在案件超期办理的问题。
根据《环境行政处罚办法》第五十五条“环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限”之规定，通过被申请人提交证据来看，被申请人于2019年12月5日立案，被申请人于2019年12月9日至2020年1月下旬并未开展任何工作。因1月底新冠肺炎疫情，春节假期延长，被申请人于3月3日作出《行政处罚事先（听证）告知书》，在3月9日我市行政机关事业单位全面恢复正常工作秩序，且申请人放弃陈述、申辩和申请听证的情况下，被申请人于2020年3月25日作出处罚决定，去除听证实施时间，作出处罚决定仍超过法定期限，但是，鉴于新冠肺炎疫情影响了被申请人执法正常开展，导致了3月期间申请人、快递公司未正常运行和全面复工复产的客观情况，被申请人调查、审批和直接送达、邮寄送达受到一定影响，本机关认为此种情况属于不可抗力导致，申请人针对被申请人案件办理超期的主张本机关不予支持。
三、被申请人适用法律是否正确，裁量是否准确。
依据《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案中，申请人的违法行为应当依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款”和《枣庄市环境保护局关于公布行政处罚自由裁量权基准的通知》进行处罚。被申请人在《行政处罚事先（听证）告知书》和《处罚决定书》中引用《建设项目环境保护管理条例》第二十三条时，虽未具体引用到款，存在适用法律不规范，但鉴于直接引用了该条文的具体内容，且引用内容正确，本机关认为被申请人适用法律正确。被申请人在适用《枣庄市环境保护局关于公布行政处罚自由裁量权基准的通知》进行自由裁量并确定最终处罚金额时，并未引用该通知中申请人违法行为具体适用的档次和内容，属于适用裁量不明确。
综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，本机关决定：
撤销被申请人作出的枣环罚字[2020]14号《行政处罚决定书》。
申请人如不服本决定，可以自收到本决定之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
枣庄市人民政府
2020年9月16日
